楊冰之:建設電子政務難在何處?

2002-06-07 來源/作者: 國脈電子政務網
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  電子政務提升政府競爭力

  中國電子政務起步于上個世紀80年代中期。當時,國內興起一小股辦公自動化熱,政府機構的一些部門開始使用計算機進行辦公,而且建立了一些信息中心。后來由于PC機的普及,越來越多的計算機進入了政府機關,政府機關也適應用計算機進行文件處理和傳送等工作。

  20世紀90年代中后期,網絡在中國迅速發展,1998年政府有關部門發起“政府上網”,電子政務開始步入發展期。

  究竟什么是電子政務?通俗地說,就是利用信息技術(特別是網絡技術)進行行政。這里需要指出的是,它與電子政府的差異性,電子政府是一個實體概念,主要是建立一個功能完善的網站,著重點在政府網絡化;而電子政務是一個程序概念,主要是通過電子手段完成行政目的,著重點在政務。

  中國政府之所以發展電子政務,首先是旨在提高政府競爭力。目前人們談及競爭,大多是指企業之間的競爭,但事實上,目前經濟競爭中,還有一個重要的層面,就是政府之間的競爭。因為國家的競爭主要表現在各國的中央政府之間,而各個地區之間的競爭也表現在各個地方政府之間。

  同樣兩個原來條件相似的國家,即經濟學上講的資源稟賦一樣,結果為什么發展的差異很大呢?這與政府的作用息息相關。在經濟日漸全球化的形勢下,經濟全球化就意味資源在全球范圍內配置,市場競爭在全球范圍內展開,資源、資本、人才和技術之所以從這個地方匯聚到另外一個地方,而不是從這個地方轉移到別的地方?或者說,為什么很多外資都進入新加坡和香港而沒有進入阿富汗?這里有一個重要因素,就是政府競爭力的問題。政府的能力很強,為當地提供了很好的法治環境、基礎設施和人才資源等公共產品,那么資本、技術和人才就可以源源不斷地涌入,既而形成良性循環的發展態勢。

  電子政務是改造并提升政府的競爭力,或者說網絡時代的政府競爭力必須是基于網絡的基礎之上的。因為通過網絡,能夠提高政府服務與監管水平,提高行政效率,促進政府信息和決策透明化。

  另外,中國政府發展電子政務是適應WTO挑戰的需要。以吸引外資為例,在沒有網絡的時代,外資進入中國,通常需要先通過各種媒體,對數據進行資料收集,或者通過與當地政府聯系,取得相關資料,期間非常繁瑣。而如今,很多外資來中國之前,主要是通過網絡搜索資料,如果有一個地方政府網站,為可能的投資者提供了各種信息,很顯然,外資定最先考慮該地政府。沒有網站的地方政府則很可能就失去了一個投資機會。沒有網站的政府和有網站的政府,彼此之間的優劣差異非常明顯,而且隨著信息技術的進一步深化,這一“鴻溝”勢必越來越大。

  電子政務的切入點

  如何建設電子政務?如何尋找電子政務的切入點?筆者認為可以從政府采購網絡化(或者說政府網絡采購)方面著手。據了解,《政府采購法》將在近期內出臺。為什么把政府采購作為切入點呢?因為政府采購效果明顯,阻力最少,操作簡單。許多國家搞電子政務,一直把政府采購網絡化作為突破口,因為通過政府采購網絡化,可以非常明顯地節省政府支出,可以為企業提供更為公平的競爭環境,而且由于節約了資金,普通百姓也非常支持,政府信息化的資金再投入也有了保證。另外在中國,還可以先建一個中央網站,它本身的示范性意義可能會超過它的服務意義。

  對于究竟該如何評價電子政務的成果這一問題,筆者認為,作為一項重要的、人人相關的社會工程,除了可以從技術角度來評價之外,更需要一個外部評價標準。

  從外部來評價,建設電子政務的成果就是提升了政府為企業和人們的服務效率,基本標準就是企業、公民與政府打交道的成本節約程度,也就是說,過去可能與政府打交道,辦一件事,需要一天或者幾天時間,而通過網站僅需要十分鐘,這就表明電子政務的效益。當然從內部來看就是業務精簡程度,相應行政效率的提高。

  電子政務是結構性革命

  鄧小平同志曾經指出,改革也是一場革命。從這個意義上,毫無疑問,電子政務也是一場革命。因為政府信息化會帶來一些權力結構、行政管理方式、官員思維方式,甚至官員人數等方面都會發生一些變化。電子政務能夠提高政府服務與監管水平,提高行政效率,促進政府信息和決策透明化等,這些可能都要帶來行政程序,機構職能等變化。還有長期以來,我國政府主要是以監管為主要角色,而現代政府則更強調服務,這也需要在電子政務中得以體現。

  革命就是經濟基礎和上層建筑之間的關系調整,網絡帶給我們的是一個以各個節點相連接的一個多樣性聯系的扁平化組織社會,而我們目前政府組織結構還是按照金字塔式來建構的。我們知道,人類社會不可能一步進入信息社會,因此在這個過程中,既要保留過去的金字塔權力構造方式,又要積極向扁平的政府組織過渡,這是需要很高的政治藝術,每一步都要抓住機遇,既要善于局部突破,又要注意整體推進。由于這是一場結構性的革命,因此要看到其長期性和持續性。絕對不能一蹴而就,要注意把漸進性與激進性,長遠目標與近期目前相結合。而且還必須看到任何政務信息化行為都是對其的客觀支持,不管其主觀意識如何。所以對當前可能存在的一哄而上的電子政務建設,要有清晰的認識,雖然存在浪費和無理性現象,但效果也在推進電子政務。

  此外,需要強調的是,要摒棄電子政務建設過程中的完美主義、畢其功于一役和一步到位的思想,要充分認識到這場社會變革中的漸進性、持續性和長久性。在這個過程中要處理好“層級結構和網絡結構”、“信息與保密”、“各地創新與防止重復建設”、“政府服務與管理”、“中國特色和國際趨勢”等問題將需要妥善處理好。

  防止花架子和形象工程

  樹立“用電子、重政務”觀念,就是要善于利用信息技術,關鍵是政務的改造結果。電子政務中,電子是工具,政務是目的,也就是說我們不要惟電子而電子,設備要上最好的,技術方案要選最好,安全措施要選最高級別的,系統運行效果要達到最穩定的。從技術角度來看,這可能是達到了最優效果,但是從使用的情況來看,結果可能會適得其反。例如,宣傳鼓動不夠,政府工作人員、企業和百姓本身了解不夠,也沒有什么意愿去用,或者是技術構架搞好了,相關的政務活動跟不上,最終效益也上不去。

  “重政務”就是要求我們在最初的電子政務方案涉及中,就要注意采用效果評估的方式,到底通過電子政務可能節約多少流程,提高多少服務能力,以及如何改變職能和部門等等。樹立好“用電子、重政務”觀念,可以避免我們搞花架子和形象工程,也使電子政務一開始就落實到實處。

  建設有中國特色的電子政務

  有不少曾說過,外國一樣好東西,到中國就變了。電子政務的確是一樣好東西,會不會在中國變了味呢?這種擔心不是沒有道理的。在這方面要考慮到中國的具體國情,也就是說中國的特色問題。

  電子政務是一種基于網絡環境中的先進行政方式,但如果沒有網絡環境,這種行政方式就奢談了。但是,目前在中國,甚至很長一段時期內,有許多農村和邊遠地區存在無網絡狀態的行政。對中國電子政務來說,考慮其中國特色,主要是表現在以下幾個方面:

  一是大國特征。中國行政區域非常廣闊,30多個省、直轄市和自治區,500多個城市,以及2300多個縣。因此,在中國搞電子政務,涉及到縣一級的部門就達數萬個之多,這幾乎是其他任何一個國家難以比擬的,而且目前許多機構的信息化程度還很低。

  二是多樣性。大國特征就意味著多樣性,全國范圍內各級政府、各個部門之間的情況千差萬別,不同機構的職能差異也很大,面向服務對象也千差萬別。

  三是不平衡性。由于大國特征和多樣性特點,中國電子政務還存在不平衡性,甚至還非常突出。這種不平衡性與經濟發展不平衡性非常相似。引起不平衡性的原因很多,其中包括經濟發展水平、地方財政狀況、當地信息技術設施、政府對其重視程度和實際行動,以及文化習慣等。

  四是轉型過程。目前我國社會正在處于轉型中,如果概況地劃分,中國經濟發展質變可以分為兩個20年,從20世紀80年代初到2000年,以及從2000到2020年,其間主要在做兩件大事:一是從計劃經濟向市場經濟轉軌,二是從半工業半農業社會發展為信息時代背景下的工業化社會。也就是轉型和發展兩大主題。如果我們以2000年為大概的中間段來劃分的話,前半段我們基本上實現了從計劃經濟轉變為半市場、半計劃經濟,有統計表明市場配置資源的比例稍占上風,市場經濟觀念深入人心,另外經濟形態已經步入了工業化初期。后半段的轉型就是要變成一個制度完善、運行高效的“好”的市場經濟,發展就是要符合信息時代背景的工業化。也就是說,工業化和信息化相結合的社會。也就是說,我國在未來,還繼續處于制度轉型和經濟形態轉型之中,這就是電子政務實施的大背景。由于這兩者都在轉,必然導致政府部分職能、管理方式、部門設置和組織架構方式很大變化,也許今天這個部門實施了電子政務,結果這個部門被撤銷或并到其他部門中去。

  五是人口素質的多樣性。電子政務的實施好壞,必然是通過人們的使用而產生的。但是中國人口素質的差異性大,既有數千萬的知識分子,也有數千萬的文盲;既有3億多人口的城市人,還有8億多農民;既有上千萬網民,也有絕大多數非網民。由于自身素質、計算機技能、經濟狀況和當地信息技術設施等限制,我國絕大多數人還不能享受到電子政務帶來的好處。

  因此,中國的電子政務,必須與傳統政務進行無縫連接,不能因為電子政務發展了,很多人就被排斥政治在外。當然,這也是一個非常重要的政治藝術。

  建設電子政務難在何處

  目前關于如何解決電子政務的難點問題討論很多,歸納起來,主要有以下幾點:

  首先,還是來自認識領域,這方面表現得非常明顯。究竟什么是電子政務?電子政務意義何在?如何搞電子政務?這些問題還沒有,至少普遍缺少共識。而且,不同集團和利益階層對它的認識也差異很大。認識上的不統一和利益上的沖突必定造成一些工作上的摩擦和阻力。

  其次,電子政務還會帶來機構職能重組與利益格局的分配。例如在工商稅務管理方面,傳統上是兩個獨立的職能部門,但現在可能集中在一起了。從對企業的監管來看,兩個部門的聯合管理更有效,而且客觀上也需要聯合起來。例如,一個企業在工商局那里被吊銷執照,可是發票還在用,稅務機構覺察不出來;可能在稅務部門吊銷稅務登記,工商部門的執照還在繼續使用。這樣的例子不勝枚舉。在政府服務方面,企業和老百姓有著更多的服務需求。政府許多部門,以及許多部門下的許多機構,許多企業和老百姓根本就管不過來,他們只是希望在一個窗口能把事情辦好就夠了。一站式服務或一網式服務,也要求許多政府行政部門進行職能調整和部門改造。

  再次是信息安全與信息公開問題,信息安全的確是一個值得高度關注的大問題,畢竟安全是人類的第一需要,政府都上了網,如果不能“安居”,政府官員怎能“樂業”呢?但是哲學告訴我們任何安全概念都是相對的,甚至還有句名言,最危險的地方最安全。由于安全問題牽涉到很深技術層面,超過絕對多數人的知識。但是,目前對安全問題,產生了一種過分的擔心,以前人們常說,無知者無畏,現在看來是無知者很怕。另外,安全是需要很高成本的,一是建設成本,二是使用成本。再就是很多資料,老是處于安全保密狀態下,結果會減少它的效應,因為信息在流動中才能產生更大得價值。另外幾乎每一個部門,部門底下的部門,都在強調其資料的保密性和重要性,好像不強調這個部門的作用就不大了。按照這樣來看,報紙和電視臺最不重要了。這里又牽涉到信息公開問題,政府哪些信息應該公開,以前有許多研究者進行深入研究過,信息不公開,政府運作不透明,就很容易造成尋租現象,既不符合現代政治的發展趨勢,也不符合WTO對政府的要求。這里涉及三個問題:一是內部網、外部網和專網,以及信息資源庫的合理設計問題;二是政府機構內部和部門之間實現充分的信息共享問題;三是信息對外服務問題。

  難點的最后一個問題就是多樣性與標準化問題。目前各個地方各個部門都在搞電子政務,到底是搞多樣化,還是搞標準化;是“橫切”(以地方區域為主)還是“豎切”(以垂直職能為主);是每個部門單獨搞,還是統一搞等等。目前,尚無定論,且很難有定論。

  就以政府網站為例,聯合國曾經研究過,把它分為五種類型,如最基礎的網頁型、網站型到服務型,我把它們比擬為“名片型”、“企業簡介型”、“產品介紹型”、“獨立服務型”和“綜合服務型”五大類。

  “名片型”很簡單,幾個頁面,這是某個政府,坐落在那里,是誰做領導,聯系電話等,其他功能就沒有了?!捌髽I簡介型”比“名片型”主要是信息豐富些,其中包括多少部門、各自職能、工作成績、聯系辦法,甚至還有電子郵件等信息。通過它能夠基本上了解這個政府情況?!爱a品介紹型”可能就具體介紹到政府的服務層面,各個性質職能提供的具體服務,每個行政部門可能都有自己的電子郵件,甚至還可以通過電子郵件來回答訪問者提出的問題,相關信息更多,包括各種經濟數據和政策信息?!蔼毩⒎招汀笔侵富谀硞€部門為企業和人們提供的服務,例如,交通部門在自己的職權內開展網上汽車年檢服務?!熬C合服務型”,就是將各種職能綜合起來,為企業和人們提供一網式的互動的服務。

  目前這五種類型我國都出現有,而且很長時間內還會存在。這就必然造成電子政務的多樣性,但是標準化也很重要。沒有標準化,很多工作就不好開展,特別是軟件和數據庫版本不一樣,不同機構之間的數據結構不相同,結果就造成了數據之間不能互訪,造成了事實上的信息障礙。而且沒有標準化,容易造成重復建設,可能某個部門電子政務剛實施,而其他機構又需要與它統一搞。這里特別值得一提的是中央政府網站的建設,由于中央不統一,各地也就只好各自為政了。因此,中央政府電子政務思路的清晰化,特別是網站的問世,對引導地方電子政務的實施和減少重復建設,有一定的幫助。

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投稿人:zhangzhebin
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